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教育理论研究
内容提要：老年教育，是指对60周岁以上公民实施的非学历教育。我国老年教育发端于废除领导干部终身制的上世纪80年代初，主要对象是离休干部，现在老年学员的对象已扩展到整个老年群体。老年教育不仅是老干部工作，同时也是教育事业的一部分。老年教育立法问题是教育法学研究的对象之一，但长期以来没有纳入教育法学的研究视野。老年教育是社会公益性事业，是终身教育体系和老龄事业的重要组成部分，老年教育是终身教育的最后阶段，是建设学习型社会不可或缺的重要力量。本文比较深入地探讨了老年教育立法的必要性，并对如何进行老年教育立法略陈管见
关键词：老年教育 立法初探
一、老年教育立法的必要性
1.加强老年教育立法是社会管理创新的需要
一般来说“社会管理”就是对“社会公共生活”的“管控”和“治理”。社会管理是社会建设的重要内容和手段。我国在计划经济条件下形成的社会管理，是通过政权机关以超强的行政手段全面管理社会事务。改革开放以来，新型社会公共事业的形成，从根本上决定了必须以管理社会公共事务应有的方式来管理社会公共事务。但目前我国社会公共事务管理的方式基本上还是按原有的方式进行管理。作为政府职能之一的社会管理，是指国家通过制定一系列社会政策和法规范，对社会组织和社会事务进行规范和引导，培育和健全社会结构，调整各类社会利益关系，回应社会诉求，化解社会矛盾，维护社会公正、社会秩序和社会稳定，维护和健全社会内外部环境，促进政治、经济、社会、文化和自然协调发展的一系列活动以及这些活动的过程。社会管理创新，是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。
我国已经进入老龄化社会，面临许多社会管理的新问题。目前，我国有1.8499亿老年人，占总人口的13.7%，到2015年这一数字将上升到2.21亿，平均每年增加860万，老年人口比重将由13.7%增加到16%；到2030年，这一数字将比现在翻一番。截至2009年底，全国各类老年大学、老年学校已有40161所。[2] “老年教育在中国是一项开创性、探索性创新工作，在建设小康社会、学习型社会与和谐社会中，正在发挥越来越重要的作用。各级老年大学(学校)已成为广大老年学员学习新思想、新理念、新技术的学习基地，成为新知识、新文化的传播基地，营造了一种全新的生活方式和行为方式，成为广大老年人最欢迎和满意的教育园地、文化广场。”[3]进行社会建设，基本原则之一就是“依法建设，规范管理”。[4]老年教育属于社会管理的一个领域，在这个领域加强社会建设，进行社会管理创新，基本的路径是加强法制建设，首先是建章立制，出台有关法律。
2.加强老年教育立法是推进党的老龄工作的需要
老年教育是党的老干部工作、老龄工作的重要组成部分。 我国老年大学90%以上是各级党委的组织部和老干部局主办的，老年教育是党和政府为实现社会和谐，维护老年人合法权益的公益性行为，是执政党办学。贵州、湖南都成立了老教委。2001年中组部、文化部、教育部、民政部、全国老龄工作委员会办公室发布《关于做好老年教育工作的通知关于做好老年教育工作的通知》（文社图发[2001]22号），要求“从全局性、战略性的高度，充分认识老年教育工作的重要性和做好老年教育工作的紧迫性。”中共中央、国务院印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010--2020年）》将“重视老年教育”第一次纳入国家教育大战略格局。党对老年教育的一系列政策在推进老年教育事业方面功不可没，但法律与政策相比更具有稳定性和可操作性。在建设社会主义法治国家的进程中，我国已经实现了主要依靠法律调整社会关系。现在加强老年教育立法乃时代的呼唤，治国方略的要求。
3．加强老年教育立法是推进老年教育事业的需要
老年教育虽然比较特殊，但仍然属于教育的有机组成部分。联合国卫生组织把老年时期划分为三个阶段：60岁至74岁为低龄老年人；75至89岁为老年人；90岁以上为长寿人。我国的退休年龄一般是60岁，60岁以上的人被称为老年人。社会对老年人进行的思想、科学、文化等方面的教育或老年人的自我学习、自我完善可称为老年教育，也叫做第三年龄教育。[5]教育家认为人的一生都要受教育，从出生到死亡都要受教育，第三年龄教育是终生教育和继续教育的最后阶段。
20世纪60年代，法国著名学者保罗·郎格郎率先提出了终身教育的理论。1965年联合国教科文成人教育会议决议指出：“联合国教科文组织必须创造贯串于从生到死的人的一生的教育过程——需要作为一个整体而且是综合统一的必要的教育过程——为创造这一过程而使其展开活动的原理，必须实行终身教育的设想。” 1972年联合国教科文组织《学会生存——教育世界的今天和明天》报告中提出：“国际教育发展会议特别强调两个概念：终身教育和学习社会。” 1973年法国第一所老年大学滥觞，开了世界上创办老年大学的先河，从此老年教育事业在全球蒸蒸日上。日本政府于1988年在文部省设置了“终身学习局”，于1990年颁布了“终身学习振兴法”，并自1991年起在各行政区域设置“终身学习中心”。美国政府提出的教育发展四大战略中的第三项战略就是“把美国变成人人学习之国”，第四项战略是“把社会变成大课堂”。韩国政府于1997年将社会教育法修订为“终身学习法”，老年大学比比皆是。加拿大在正规大学设老年研究中心。澳大利亚于1984年建起第一所第三年龄大学，并很快推广开来。英国成立了全国第三年龄大学学会，其分支机构遍布全国。
我国第一所老年大学——山东老年大学自1983年9月17日宣布挂牌成立，随后，各省相继建立老年大学，并且发展速度很快。目前广东、浙江、福建等许多省市在老年大学校舍建设上形成了新的投资高潮；老年教育的对象更加广泛、任务更重，老年大学创建之初，其学员对象主要是离休干部，现在囊括离退休干部、退休职工、内退人员、下岗人员以及社会闲散人员，甚至包括一些在中国工作、居住的外国老年人 。
没有规矩不成方圆，教育本身有自身的发展规律。老年教育的进一步发展必须遵循自身规律。作为老年教育规律的理性反映，老年教育法在进一步引领、规范老年教育过程中不可缺乏。依法治教是教育法的根本原则。[6]依法治国是我国的基本方略，老年教育工作必须走法制化的道路。国务院《中国老龄事业发展十二五规划》要求“制定并公布全国老年教育条例，加强老年教育的规范化管理”。当前，国家虽然把老年教育纳入了教育发展规划，但还没有为老年教育专门立法。今年6月，全国人大内务司法委员会已将《中华人民共和国老年权益保障法修订草案》的议案正式提交全国人大常委会，人大常委会已经接受这个议案，该议案中提及的《老年人权益保障法》（修订草案）第72条专门对老年教育做出法律上的规定，其中明确修订的内容更加有利于发展老年教育，如把老年教育纳入终身教育和社区教育体系，老年学校应当为老年人增长知识、丰富生活、促进健康、陶冶情操、融入社会提供服务等。
二、老年教育立法应该关注的几个方面
1996年8月，全国人大通过了《中华人民共和国老年人权益保障法》，从此老年学校教育有了法律保障。2002年7月天津市人民代表大会常务委员会颁布了《天津市老年人教育条例》，这是我国第一部老年教育的地方法规；《福建省终身教育促进条例》自2005年9月28日起施行；《湖南省老年教育工作条例》也有送审稿。这些法律法规有力地促进老年教育事业，但无庸质疑，我国各级立法部门对老年教育立法还重视不够，立法步履蹒跚。老年教育作为终身教育体系和老龄事业的重要组成部分,有着特殊定位、教育规律和教学原则，应该统一老年教育特别是老年大学的性质、管理体制、学校规格、人员编制、工作人员待遇，办学经费来源等，使老年教育有法可依，有章可循.。
1．老年教育的管理体制
我国的老年教育已经形成了政府办学、社会办学、私人办学并存，百花齐放、争奇斗艳的局面。但是，在一些地方也存在领导不力，老年大学发展后劲不足的问题，有的逐步萎缩甚至停办。重要原因是缺乏一个统一、有效的管理体制。有的地方由老干部部门管理，有的由教育部门管理，有的由老龄部门管理，有的由文化部门管理，也有的由多个部门联合管理，还有的由政府直接管理。从国家机关来看，目前还没有一个得力的老年教育工作主管部门。中央确定由文化部门主管老年教育工作。但几年来，文化部门没有担负起主管老年教育工作的责任。目前老年教育各地实行的基本上是“党委领导，离退休干部办学，老干部局代管”的管理体制。在老年大学创办初期，以离退休老干部为教育对象的老年教育归口由老干部局管理，顺理成章。但现在老年教育的对象已经包括老职工、老市民、老农民在内的整个老年群体，老年教育机构还向街道、社区、行政村延伸。老干部局已经捉襟见肘，力不从心。
有关文件把老年教育归类为文化娱乐体系，确定由文化部门管理。国民教育体系涵盖学前教育、基础教育、职业教育、高等教育、老年教育，前四个类别已经由教育部门主管，终身教育体系的最后阶段的老年教育不应该归类文化娱乐体系，应该顺理成章地归口教育部门管理。
2．应该依法确保对老年教育的财政投入
我国《老年人权益保障法》规定“老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育，鼓励社会办好各类老年学校。各级人民政府对老年教育应当加强领导，统一规划。” 《中国老龄事业发展“十二五”规划》要求“加强老年教育工作。创新老年教育体制机制，探索老年教育新模式，丰富教学内容。加大对老年大学(学校)建设的财政投入，积极支持社会力量参与发展老年教育，扩大各级各类老年大学办学规模。”巧妇难为无米之炊，老年教育需要资金投入。当前，有许多老年大学校舍不足，教学设施落后，制约了老年教育事业的发展。老年教育要可持续发展，经费应该列入财政预算。
3．明确立法目的和办学宗旨
老年教育应当突出老年人及老年教育的特点，以提高老年人思想道德和科学文化素质，使受教育者增长知识、丰富生活、陶冶情操、增进健康、服务社会为目的，推动老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐目标的实现。“国家举办老年大学，发展老年教育的根本目的是让老年人同其它社会成员一起共享经济社会发展成果，满足老年人精神文化需求，团结老年人为实现党的目标而共同奋斗。因此，必须坚持公益性方向，坚持党政主导的方针，坚持公益性和政治性的统一，把发展老年教育作为改善民生，维护老年人根本利益的一件善事来抓，真正用科学发展观统领老年教育工作，坚持边发展边规范的原则，加强科学化管理，走可持续发展的道路。”[7]
有的学者认为，目前老年教育存在单纯地组织教学、管理学员，未能带动和推进老年教育向社区、院校、企业延伸；缺乏对老年教育规律的探索，缺乏相对科学系统完整的教学管理经验；在课程设置上，由于受专业师资、管理人员的专业素养和教学场所等主客观条件制约，还不能充分满足老年学员的社会化、个性化需求等等；教学手段比较落后，缺乏现代化的多媒体和课件。应该进一步明确“增长知识、丰富生活、陶冶情操、促进健康、服务社会”的办学宗旨，在教学管理、教学内容、教学方法、教学评估等方面按照现代化的要求实施改革，树立现代化办学理念，树立老年教育面向社会、面向基层、面向群众的观念，夯实老年教育的社会基础。
综上所述，老年教育立法任重道远，迫在眉睫。我们应该充分认识老年教育立法的重要性、必要性和迫切性，大力开展老年教育立法的可行性研究，破解难题，建章立制，依法推进老年教育事业。
（作者系广东省老干部大学教学教研科科长）
参考文献
[3] 参见《中国老年大学协会会长张文范在全国老年大学校长研修班上的讲话》，中国老年大学网2011年4月2日网站文章。
[4] 王先胜、柏萍主编：《感动加强社会建设学习读本》，广东人民出版社2011年版，第10页。
[5]人们习惯把人的一生分成四个年龄期。第一年龄期为幼儿到青年，以启蒙教育和学校学历教育为主；第二年龄为成年期，以职业技能教育为主；第三年龄期为退休或低龄老年期，以老年教育为主；第四年龄期为高龄老年期，高龄老年年老体衰逐渐依赖他人赡养、护理、照料，这时候以自我休闲、安度晚年为主。
[6] 参见成有信主编：《教育法学概论》，湖北教育出版社1996年版，第32页。
[7]袁新立：《在中国老年大学协会第四次会员代表大会上的总结讲话》，中国老年大学网2012年9月5日网站文章。